新环评法下未批先建取消限期“补票” 监管加大企业违规建设成本

　　环境执法的目的是保障环境质量，环评是保障环境质量的程序性过程。市场生态趋向严监管，且新环评法对“未批先建”项目限期补办手续的情形，或进一步反映环境执法的力度在加大。

2018年2月21日，生态环境部发布了《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》。该文件表明，新环境保护法和环境影响评价法施行以来，关于建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书，或未依照规定重新报批，或报请重新审核环境影响报告书，擅自开工建设违法行为的行政处罚，在实践中存在不同争议。而《金证研》法库中心围绕“未批先建”法律适用、行政处罚追溯期限等方面进行梳理。

 

一、对于“未批先建”违法行为，法规作出明确规定不得擅自开工建设

对于“未批先建”的违法行为，《环境保护法》与《环境影响评价法》等做出了明确规定。

据《环境保护法》第六十一条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

据《环境影响评价法》第二十四条规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。

据《环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

据《环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

而何为“开工建设”？

据《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》(环办环评〔2018〕18号)，除火电、水电和电网项目外，建设项目开工建设是指，建设项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，在此以前的准备工作，如地质勘探、平整场地、拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、通水、通电等不属于开工建设。火电项目开工建设是指，主厂房基础垫层浇筑第一方混凝土。电网项目中变电工程和线路工程开工建设是指，主体工程基础开挖和线路基础开挖。

也就是说，不同项目“开工建设”的标准不一。除火电、水电和电网外的项目，一般而言，建设项目的永久性工程破土开槽开始施工，可判断为建设项目已开工建设。

另外，海洋环境保护法对于“未批先建”亦做出了相关规定。

据《海洋环境保护法》第八十二条规定：违反本法第四十七条第一款的规定，进行海洋工程建设项目的，由海洋行政主管部门责令其停止施工，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状。违反本法第四十八条的规定，海洋工程建设项目未建成环境保护设施、环境保护设施未达到规定要求即投入生产、使用的，由海洋行政主管部门责令其停止生产、使用，并处五万元以上二十万元以下的罚款。

 

二、新环境影响评价法中环评未批先建取消“限期补办手续”，环保执法进一步强化

据政府公开信息，《环境影响评价法》第一次于2002年10月28日通过，并于2016年7月2日第一次修订通过(自2016年9月1日起施行)，2018年12月29日第二次修订通过。

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